Ponencia, 2 de junio de 2005 Mesa redonda del OfCom sobre convergencia en comunicaciones audiovisuales (I)

Robin Foster, Miembro del Consejo Audiovisual británico y responsable de Desarrollos Estratégicos y de Mercado

INTRODUCCIÓN

Creo que no resulta necesario que enumere en esta sesión y de forma detallada los cambios que están ocurriendo dentro del mercado de las comunicaciones audiovisuales.

Lo que sí merece la pena es comenzar enfatizando lo cerca que estamos de un mundo muy distinto y mucho más convergente que el actual. De hecho, la mayoría de los jóvenes ya se encuentran inmersos en él y se sienten perfectamente cómodos con la televisión digital multicanal, utilizan sus teléfonos móviles para comunicarse y para enviar contenidos, les encantan los juegos electrónicos, descargan música y otros contenidos en sus ordenadores y dispositivos móviles y participan activamente en comunidades de interés en Internet. Las viejas nociones de canales limitados, programaciones lineales y medios de comunicación de servicio público ya no significan mucho para este grupo de edad. Es más, cuando hablan de teléfonos la idea que manejan es la de los móviles y los mensajes de texto (SMS) en lugar de las llamadas desde teléfonos fijos.

Como legisladores y representantes de organismos reguladores, nos encontramos con la necesidad de adaptar de forma radical el modo en que nos planteamos el sector de las comunicaciones, y mucho más según va avanzando este grupo demográfico y se va convirtiendo en el mayoritario. Y tenemos que hacerlo ya. Para ello, tendremos que aprender a confiar en los mercados más que en el pasado. Y también tendremos que confiar en que los consumidores individuales y las compañías ejerzan su parte de responsabilidad en dichos mercados, en los que se hará un hincapié cada vez mayor en la autorregulación y la corregulación.

En un mundo en el que cambian tan rápidamente las demandas tecnológicas, de los negocios y los consumidores, las normativas presentan grandes riesgos y elevados costes potenciales. Las intervenciones normativas, sin importar cuán buenas sean sus intenciones, pueden poner en peligro el desarrollo e innovación del mercado en lugar de potenciarlo. Las reglas que se establecen para proteger a los consumidores pudieran haber quedado ya obsoletas incluso antes de alcanzar la fase de proyecto de ley. Y uno de los efectos de la globalización actual es que las normativas que se establecen e imponen a nivel nacional pudieran resultar cada vez menos eficaces.

Por supuesto, esto no significa que debamos tirar a la papelera todos nuestros principios normativos actuales, pero sí que vamos a tener que plantearnos las cosas de nuevo para ver cómo se pueden adaptar y aplicar en este nuevo mundo digital y de banda ancha. Otro aspecto importante que deberemos tomar en consideración son aquellas áreas en las que ya no vaya a ser necesaria la existencia de normativa alguna.

En esta sesión me gustaría hablar en general acerca de las pautas que creo que debemos seguir en tres áreas principales y señalar algunos de los aspectos que tendremos que resolver según vamos redefiniendo el marco normativo de cada una de éstas. No pretendo dar todas las respuestas. De hecho, para algunas de las preguntas aún no tenemos respuestas. No obstante, espero plantear algunas cuestiones significativas para su debate.

Las tres áreas que he mencionado son:

• La asignación del espectro radioeléctrico para los servicios de contenidos y comunicaciones

• Garantizar una competencia eficaz en el suministro y distribución de contenidos

• Asegurarnos de que el interés público se dirija hacia el contenido.

Vistas en conjunto, estas tres áreas determinarán en gran parte el marco normativo relativo a las comunicaciones y los contenidos en un mundo convergente. El éxito de las legislaciones futuras dependerá de que éstas se aborden de forma coherente y de que se refuercen mutuamente.


1 - ASIGNACIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO

En primer lugar, la asignación del espectro radioeléctrico. Ésta es una de las áreas con un campo significativo para que se reduzca el papel del regulador.

Dentro del Reino Unido estamos pasando de un enfoque de mando y control centralizado sobre la asignación y planificación del espectro radioeléctrico a uno en el que se concede una mayor confianza al mercado para que aporte un uso eficiente del mismo.

La revisión del marco del espectro por parte de Ofcom propone un cambio hace un enfoque mucho más liberalizado, en el que al menos el 70% de éste se gestione directamente a través de los mecanismos del mercado para 2010. (En 2004, el 94% estaba sujeto al enfoque de mando y control). Esto significa que se harán disponibles nuevos derechos de propiedad sobre este ámbito a través de subastas, podrán cotizar en bolsa y podrán utilizarse de cualquier modo que desee su propietario, siempre que respeten las limitaciones que se especifiquen sobre interferencias.

Esta situación dista mucho de un mundo en el que se hacía disponible una cantidad limitada de espectro para usos muy específicos (tales como canales de televisión o emisoras de radio) y frecuentemente se le otorgaba a la organización que ofreciera unas ideas o promesas de mayor calidad para su programación, mediante los denominados “concursos de belleza”. En teoría, como resultado de la nueva situación se deberían poder desmontar grandes áreas normativas de actividad que consumen ingentes recursos: ya no es necesaria la existencia de grandes equipos que deban dar su veredicto sobre distintas solicitudes de licencia que estén compitiendo entre sí, no se tendrá que hacer un análisis exhaustivo sobre el uso más eficiente de las distintas partes del espectro radioeléctrico y quizás resulten aún menos necesarios los distintos congresos internacionales sobre éste…

Deberíamos estar contentos de este cambio general: a los organismos reguladores nos resulta cada vez más difícil establecer cuál es el mejor uso que se puede dar al espectro, así como mantener dicho uso al día con una demanda en constante cambio. Es mucho mejor dejar que las decisiones las tomen quienes están más cerca de las necesidades del mercado, es decir, los usuarios del espectro mismos.

No obstante, también debemos reconocer los costes potenciales que conlleva este enfoque, así como algunas de las dificultades que implica llevarlo a la práctica.

Por ejemplo, hemos utilizado durante mucho tiempo el incentivo del acceso privilegiado al espectro para hacer que los usuarios del mismo se comprometan a proporcionar contenidos de interés público. Este es el caso especialmente aquí, en el Reino Unido, con las distintas televisiones comerciales (que a lo largo de su historia han proporcionado una costosa programación regional a cambio de acceso a un limitado espectro analógico). En el ámbito de la radio hemos insistido también en las necesidades locales al tratar con las emisoras comerciales. Y todo ello a cambio de un acceso gratuito o de bajo coste al espectro.

Este enfoque será mucho más difícil de sostener en el futuro puesto que si no les gustan los compromisos de servicio público que van anexos al espectro que se les haya asignado, las emisoras de radio y televisión podrán encontrar un espectro igual de eficaz en otros lugares.

Lo mismo aplicará a los compromisos de inversión. El desarrollo de la telefonía móvil dentro del Reino Unido y en el resto del mundo también se ha visto, sin duda, favorecido por el hecho de que sólo se han hecho disponibles unas pocas licencias (y, de este modo, ha resultado más fácil predecir los beneficios potenciales de una inversión rápida y a gran escala en sus redes y se ha fomentado el despliegue de las mismas). Sin embargo, existe un ámbito mucho menor para este mercado gestionado dentro de un entorno de espectro completamente liberalizado.

¿Resulta posible combinar los beneficios de los mercados de espectro con un elemento de gestión continuada, de modo que se puedan conservar algunos de los antiguos beneficios dentro del nuevo sistema? E incluso si esto fuera posible, ¿sería deseable?

Estas son las preguntas a las que nosotros y muchos otros nos estamos enfrentando de forma práctica en la actualidad. Por ejemplo, el éxito continuado de la radio digital (DAB) pudiera depender de que se haga disponible más espacio de espectro para las emisoras de DAB locales y nacionales. Pero si asignamos dicho espectro en subasta pública un lugar de designarlo específicamente para el DAB, no podemos tener la certeza de que se vaya a terminar utilizando para emisiones de radio digital y no para, por ejemplo, nuevos servicios de telefonía móvil. En resumidas cuentas, se deben tomar decisiones específicas sobre la política que se debe implantar.

Algo que está claro es que si intentamos mantener algunos de los antiguos elementos de gestión en el sistema que tenemos ante nosotros, será esencial que los organismos reguladores detallemos muy claramente los motivos de política pública detrás de esta decisión, y tendremos que ser mucho más precisos que en el pasado al describir sus beneficios y costes (incluidas las posibles repercusiones en la eficiencia de la asignación de recursos y funcionamiento real del resto del mercado que puedan producirse tras dicha intervención).

En Ofcom, un elemento que nos ha facilitado mucho la decisión ha sido nuestro compromiso de realizar valoraciones detalladas de impactos sobre todas nuestras decisiones importantes, que han servido para presentar distintos objetivos, opciones, así como los costes y beneficios de los distintos enfoques de la política.

2 - GARANTIZAR UNA COMPETENCIA EFICAZ

Y seguimos con el segundo de los asuntos: el de la reglamentación de una competencia eficaz.

Si en el futuro tendremos que contar mucho más con un enfoque orientado al mercado en lo que respecta a las normativas dentro del sector de las comunicaciones, deberíamos estar bastante seguros de que podamos fomentar y garantizar una competencia real en tantos mercados como sea posible.

Los temas relacionados con la competencia que surgen dentro de la normativa sobre telecomunicaciones son bastante conocidos. Pero también se deben abordar asuntos igualmente difíciles dentro del ámbito de las emisiones de radio y televisión, y la convergencia pudiera traer consigo aún más desafíos.

En primer lugar, una característica principal del mercado radiotelevisivo es que estamos empezando a emerger de un período de fuerte control y reglamentación. Durante muchos años, el mercado (al menos en el Reino Unido) se ha caracterizado por la existencia de unos pocos participantes muy poderosos, atrincherados a sus posiciones gracias a las decisiones políticas que mencionamos arriba. De modo que no partimos de unas posiciones de igualdad.

En segundo lugar, los mercados de la radio y la televisión son complejos: las definiciones del mercado no siempre están claras, y el hecho de que una gran parte de las emisiones se suministren gratis para los usuarios dificulta la aplicación de las pruebas estándar de competencia. La existencia de grandes cadenas que reciben fondos públicos, como es el caso de la BBC, no hace sino complicar aún más las cosas.

En tercero, estos mercados están cambiando rápidamente… y la naturaleza de dichos cambios implica que existe en potencia la posibilidad de que un número reducido de participantes puedan establecer una posición de claro dominio sobre los mercados nuevos y emergentes, con una importante antelación al logro de lo que normalmente se consideraría una posición dominante en el mercado. Esta situación demanda que se tomen acciones de forma más rápida y temprana de lo que normalmente sería posible si se utilizan las leyes sobre la competencia convencionales.

Y, por último, según nos vamos acercando cada vez más a la convergencia, existe el riesgo de que unos mercados (por ejemplo, el del las redes) ejerzan una influencia significativa sobre otros mercados paralelos o inferiores (tales como los de la distribución de contenidos).

Al contemplar la complejidad de la situación, la Ley de Comunicaciones del Reino Unido ha concedido a Ofcom poderes específicos, además del marco legal habitual sobre la competencia. Aparte de esto, evidentemente, la UE dispone de un claro marco dentro del que trabajamos, con los Artículos 81 y 82, así como normativas específicas sobre los sistemas de control de accesos, mediante la Directiva sobre Accesos. Las reglas de ayuda estatal también influyen de manera significativa sobre el mercado radiotelevisivo, dado el amplio ámbito de intervenciones diseñado para fomentar las emisiones de servicio público (PSB, en sus siglas en inglés).

La primera impresión es que aparentemente apenas existe tolerancia normativa. Pero lo cierto es que tenemos que reconocer que según se van liberalizando algunos aspectos del mercado de sus respectivas normativas (por ejemplo, un enfoque liberalizado de la concesión de licencias para las emisoras y proveedores de contenidos) a veces no queda más remedio que tener más cuidado todavía al garantizar un mercado competitivo para quienes decidan entrar en él.

Un resultado deseable a largo plazo dentro del sector sería que hubiera suficiente competencia entre los sistemas de distribución como para reducir las preocupaciones por el control de pasarela, y que hubiera un número mayor de proveedores de contenidos, en lugar de unos pocos muy poderosos. Pero aún no hemos llegado a esa situación.

Esto presenta preguntas de difícil resolución sobre la naturaleza de una competencia eficaz. ¿En qué fase creemos que ya existen suficientes proveedores de redes o de plataformas como para que nos podamos distanciar un poco? ¿Cuándo será suficientemente competitivo el mercado de contenidos? ¿Debemos preocuparnos sobre la integración vertical además de por la horizontal, o deberíamos dejarlo en manos del mercado mismo?

De nuevo, tal como ocurría en el caso de las decisiones sobre el espectro radioeléctrico, lo que los organismos reguladores necesitan en primer lugar para diseñar su respuesta a estos temas es tener claro el objetivo de cada una de sus intervenciones, los beneficios que se esperan de éstas y el coste de la intervención para los distintos participantes.


3 - OBJETIVOS DE INTERÉS PÚBLICO

El tercer tema que debemos tratar son los objetivos de interés público y cómo se pueden alcanzar en un mundo totalmente digital. Puede resultar útil dividir estos objetivos en estándares de contenido (estándares de daños, ofensas, justicia, privacidad, etc.) y metas de interés público positivas (lo que normalmente denominamos emisiones de servicio público) y que tienen que ver con la calidad, ámbito y diversidad de contenidos que ofrecen los proveedores.


A) Estándares de contenido

En lo que respecta al primero apartado, el de los estándares de contenido, se presentan desafíos importantes debidos a los rápidos (y a veces fragmentados) cambios en la actitud de los consumidores sobre asuntos tales como la emisión de escenas de contenido sexual, violento y del uso de lenguaje ofensivo, y por la aparición de nuevos modos de proporcionar contenidos al usuario final que consiguen saltarse los reglamentos vigentes.

En el pasado no había más que unos cuantos proveedores de contenidos, a los que concedía la licencia el organismo regulador pertinente, y existía un consenso público generalizado sobre lo que podía mostrarse en las pantallas de televisión de los hogares. En el mundo que tenemos ante nosotros habrá muchos proveedores que utilizarán el acceso bajo demanda a través de Internet además de los medios de emisión tradicionales y el consenso público sobre lo que es aceptable se está derrumbando.

Si continuamos con el sistema actual, podríamos encontrarnos en la posición insostenible de intentar imponer un reglamento estricto sobre los contenidos que se emiten por televisión mientras no existen normativas semejantes para los que se ofrecen por Internet. Por otro lado, se podría argumentar (con cierta razón) que la imposición de las normativas actuales existentes para las emisiones de televisión sobre las de Internet no sería ni factible ni deseable.

Al enfrentarnos a este desafío, no queda más remedio que volver al futuro de las normativas sobre contenidos de forma que puedan aplicarse a sus distintos medios de distribución.

El lugar de simplemente trasladar las normativas sobre televisión a los contenidos de Internet, tendremos que plantearnos cambios en todo el marco. En mi opinión, resulta prácticamente inevitable que las consecuencias sean un mayor grado de confianza en la responsabilidad individual y en la autorregulación de industria.

El público deberá contar con un mayor grado de responsabilidad a la hora de decidir y controlar lo que quiere ver (siempre que cuente con acceso a la tecnología que le permita filtrar los contenidos y con información suficiente como para tomar sus decisiones). Los proveedores de contenidos deben reconocer que existen beneficios para los que ofrecen un entorno seguro garantizado en algunos de sus servicios. Quizás pasemos a una normativa del tipo de suscripción voluntaria, en la que algunos proveedores de contenidos acepten cumplir con ciertas normas a cambio de un sello o marca de aprobación aceptados públicamente. Esta situación no tendría por qué involucrar de forma alguna al organismo regulador y, de hecho, ya hemos sido testigos de adelantos en el campo de la autorregulación, fomentado por organismos tales como ISPA y ATVOD.

En parte porque es probable que sea el único camino práctico, pero también porque quizá sea el mejor modo de avanzar, el campo de los reglamentos sobre estándares de contenidos parece ofrecer las circunstancias necesarias para que se dé un paso significativo hacia una tolerancia normativa en el futuro… a condición (y es una condición muy grande) de que pueda organizarse a través del suministro adecuado de información al consumidor, de soporte técnico y de autorregulación.


B) Emisiones de servicio público

En lo que respecta al segundo desafío, el de las emisiones de servicio público y su supervivencia continuada en un mundo más orientado hacia el mercado, Ofcom ha tenido mucho que decir durante este último año. Presentamos nuestro informe final sobre el futuro de las PSB en febrero de este año y lo utilizamos para establecer las bases para el nuevo sistema que se avecina.

Cómo se detalló con anterioridad, el viejo sistema mediante el que ofrecíamos acceso a un espectro reducido a cambio de un compromiso de servicio público ya no será válido en el futuro digital y ya convergente. La provisión futura de PSB deberá ser mucho más transparente y exigirá el acceso a una financiación pública directa, en lugar de unos subsidios ocultos e implícitos.

En ese mundo, habremos de tomar una decisión fundamental: o bien dejar el suministro de las PSB a un proveedor que deberá disponer de fondos públicos (en el caso del Reino Unido, dejarlo en manos de la BBC), o establecer un nuevo marco de financiación que haga disponible fondos públicos a distintos proveedores en función de su capacidad para contribuir de forma generalizada al ámbito, diversidad y calidad de los contenidos.

Me parece que dejárselo todo a la BBC podría suponer la aparición de un proveedor de emisiones de servicio público monopolístico excesivamente complaciente, menos eficiente y posiblemente menos innovador. Con el tiempo, esto significaría una reducción del espacio dedicado a las PSB, que el gusto de la audiencia quede cada vez más condicionado por el sector comercial y que el apoyo a los honorarios de licencia y a la BBC disminuyera gradualmente.

En su lugar, necesitamos un nuevo marco de financiación que pueda trabajar con distintos proveedores de PSB, así como nuevo enfoque para con las PSB en el mundo de banda ancha que tenemos ante nosotros. Nosotros propusimos que se debería poder financiar directamente a otros proveedores de PSB a la vez que a la BBC, y apoyamos la creación de un nuevo editor de servicios públicos (PSP, en sus siglas en inglés) que se responsabilizaría del suministro de contenidos de PSB de banda ancha en lugar de las cadenas. El PSP estaría financiado con fondos públicos y tendría unos cometidos claros. El contrato que lo regiría se gestionarían a través de un proceso de concurso competitivo para garantizar la integración de las mejores ideas, se centraría en los nuevos medios, no en los ya empleados anteriormente, y tendría como fin explotar los beneficios inherentes a los contenidos bajo demanda e interactivos que se suministran de formas distintas. PSB para el futuro, no para conservar el pasado.

El mensaje principal aquí, de nuevo, es que se debe ser más claro y mucho más transparente en lo que respecta a los beneficios y los costes de la intervención en interés público. Ayudar a los mercados a suministrar estos servicios cuando sea posible, pero efectuar una intervención explícita, directa y cuidadosamente dirigida cuando los mercados no estén dispuestos a suministrarlos.

El asunto más importante que queda por resolver para el futuro no es el modelo ni el mecanismo de intervención (que es un reto relativamente fácil de abordar). Por el contrario, tiene más que ver con la decisión de qué nivel de intervención quedaría justificado y con qué fin, y como debería evolucionar con el paso del tiempo y en función de los cambios del mercado. En nuestro Estudio, sostuvimos que el grado de intervención seguramente se reduciría con el tiempo, según se vayan adaptando los mercados de forma más eficaz a lo que desean los consumidores.

CONCLUSIONES

En conclusión, ¿qué hemos aprendido de este rápido recorrido por algunos de los temas del sector, aparte de que tenemos ante nosotros algunos desafíos normativos y relativos a las políticas de aplicación bastante complejos?

Yo diría que tres cosas.

• Primero, que tenemos que estar preparados para confiar más en que los mercados puedan ofrecer los mejores resultados para los ciudadanos y consumidores. Ya no resulta posible o deseable que los organismos reguladores deban planificar cuál es el mejor uso que puede darse al espectro radioeléctrico o que seleccionen a los ganadores de ciertos mercados o tecnologías clave, ni que tengan que imponer las estructuras deseadas para cada sector. Es más práctico fomentar la innovación y el crecimiento dinámico a través de los procesos del mercado.

• Segundo, que resulta más importante que nunca garantizar de manera eficaz la existencia de mercados competitivos, pero también la intervención clara y transparente que haga frente a los fallos del mercado (la competencia en los mercados radiotelevisivos requiere un tratamiento especial, al menos a medio plazo, puesto que estamos pasando de un régimen regido con un control férreo a uno que, al menos en potencia, será mucho más abierto.

• Tercero, que necesitamos unos instrumentos que permitan garantizar los objetivos principales de interés público, lo que podría implicar una menor reglamentación o una auto-reglamentación en algunas áreas (tales como las relacionadas con los estándares de contenido) pero las medidas específicas apoyadas con fondos públicos en otras, tales como las PSB, y deberíamos seguir buscando modos de reducir dicha intervención en un futuro.

En estas tres áreas será fundamental ser lo más transparente posible en lo que respecta a los objetivos últimos, además de en los costes y beneficios de cualesquier medidas que se tomen. Entre las herramientas normativas estándar deberían contarse el realizar valoraciones claras sobre las repercusiones potenciales de las medidas que se tomen. Tenemos que ser mucho más claros y precisos al comunicar lo que deseamos lograr, las compensaciones que se están realizando, y los motivos que hay detrás de nuestras decisiones finales.

En resumen, podemos decir que tenemos un buen desafío ante nosotros y un amplio margen de tolerancia normativa si adoptamos en enfoque adecuado. En Ofcom, estamos deseando tener ante nosotros este reto y comenzar el debate acerca cómo podemos hacerle frente del mejor modo posible.

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